دانلود مقاله قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت

قراردادهای نفتی در ابتدا بصورت امتیازنامه بود . همانطور که قبلا گفتیم امتیاز سندی است که به موجب آن دولت با استفاده از حاکمیت خود حقوقی را برای صاحب امتیاز در نظر میگیرد وشرایط آن را نیز مقرر میدارد. اینکه امتیاز عقد است و دو طرف دارد و بدون رضایت طرف دیگر تغییر یا فسخ آن امکانپذیر نیست یا چنین امکانی وجود دارد نیاز به تحلیل حقوقی این اسناد دارد . مثلا در خصوص امتیاز های نفتی اولیه می توان گفت توافق نامه هایی بودند که بموجب آن دولت به یک شرکت خارجی اجازه میدادتا به اکتشاف و بهره برداری از منابع نفتی آن کشور بصورت انحصاری در مدت معین و در حوزه جغرافیایی معین بپردازند ودر مقابل مبالغی را بعنوان بهره مالکانه و مانند آن به دولت پرداخت نماید.به موجب قرارداد امتیاز دارنده امتیاز مالک نفت استخراج شده در محدوده امتیاز دانسته شده است. از آخرین داوریهای نفتی که ماهیت حقوقی امتیاز را مورد بحث قرارداده است به رای تاپکو موضوع امتیازنامه های امضاء شده در سالهای 1955تا 1968 می توان اشاره کرد. در تحلیل حقوقی سند امتیاز ،دوپوی در بندها ی 19 و20 رای تاپکو آ ن را بمنزله قراردادی میداند که از یک طرف نیت و اراده دولت و از طرف دیگر نیت و اراده صاحب امتیاز را منعکس میسازد و نقطه تلاقی اراده طرفین به شمار می آید.
در لیسانسهای اعطایی امروزی در صنعت نفت وگاز نروژ اجاره بهایی که برنده مناقصه بطور سالیانه بر اساس هر کیلومتر مربع پرداخت میکند یک قاعده آمره میباشد که در صور ت عدم اکتشاف وحتی خشک بودن چاه نیز باید توسط دارنده پروانه ، پرداخت گردد.دلیل شهرت روش لیسانس به اجاره یا لیز نیز همین امر میباشد. در کشور نروژ جزئیات لیسانس در قانون نفت این کشور مقرر شده است. اصل حاکمیت دولت بر منابع طبیعی مستند قانونی کشورهای تولید کننده نفت است که چنین دولی با استناد به این اصل، دخالت های خود را در امتیازهایی که برخلاف بیانیه های مربوط به این اصل باشند توجیه می نمایند.بنا بر این امکان نقض امتیازات اعطایی که خواه بوسیله قرارداد واگذار گردیده یا بوسیله صدور مجوز و پروانه در راستای منافع عمومی امکانپذیر است در این صورت منافع و حقوق دارنده پروانه ویا امتیاز تا زمانیکه توافق دیگری صورت نگیرد یا قانون دیگری اجرایی نگردد به قوت خود باقیست.به عبارت دیگر این قرارداد ماهیتی مختلط از حقوق عمومی و حقوق خصوصی دارد. در عبارت دادگاه عالی نروژ نیز آمده است که امتیاز نفتی قراردادی است بین اشخاص خصوصی و دولت و دخالت دولت آثاری دارد که منجر به تردید در جنبه قراردادی آن شده است.
بند دوم – پروانه بهره برداری موضوع قوانین جاریه نفتی ایران
الف–نظام قانونی مرتبط بالیسانس نفتی ایران
در قانون برنامه پنجم توسعه که از سال 1390 تا 1394 قابلیت اعمال دا رد به تجویز قانونگذار میتوان از انواع روشهای قراردادی مورد استفاده در عملیات بالادستی که از جمله آنها صدور پروانه بهره برداری (لیسانس) میباشد استفاده نمود. در قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391 در خصوص سرمایه گذاری در عملیات بالادستی ، صدور پروانه توسط وزارت نفت پیش بینی گردیده است .گرچه تجویز قانونگذار جهت استفاده وزارت نفت از انواع روشهای قراردادی در جهت توسعه منابع نفت وگاز وجود دارد اما استفاده عملی از این روشها مستلزم تعیین شرایط و جزئیات آن بطور شفاف در قوانین نفتی میباشدتا این شائبه که قانونگذار یعنی مجلس بنای آن را نداشته مسئولیت صدور پروانه بهره برداری یا سایر روش های قراردادی راتقبل نماید برطرف گردد ووزارت نفت نیز با طیب خاطر و بدون اینکه از آثار عملی صدور پروانه و انتقادهای احتمالی که پس از صدور پروانه و در عمل خود را نشان می دهد مصون خواهد ماند. مجوزهایی قانون تشویق وحمایت از سر مایه گذاری خارجی در استفاده از روشهای قراردادی مشارکت مدنی و بیع متقابل یا ساخت، بهره برداری و واگذاری یارای تبیین این نواقص و مجملات قانونی را ندارد.
ب- امکان بهره برداری از سیستم لیسانس نفتی نروژ در حقوق ایران
اینکه استفاده از سیستم لایسنسینگ نفتی نروژ عملا در ایرا ن امکانپذیر است یا خیر سوالیست که هم اکنون میتوان به آن پاسخ داد.چون مناسبات قانونی این امر وجود دارد بنابراین با پاره ای تحلیل ها این امر امکانپذیر میباشد البته در اینجا باید گفت ورود هر نظام نوینی به سیستم حقوقی یک کشور نمیتواند فی نفسه منجی معضلات کشور پذیرنده باشد هر چند آن نظام مترقی ودر کشور مبدا موفق عمل نموده باشد .درست مثل ورود تکنولوژی است که اگر بسترآن فراهم نباشد نه تنها کارکردی ندارد بلکه آسیبهای اقتصادی و زیست محیطی فراوانی نیز به ما وارد خواهد کرد وروند اقتصاد کشور را نیز مختل خواهد نمود.از همه مهمتر آشنایی با طرز کار آن تکنولوژی و انطباق سیستماتیک با کشور پذیرنده نیز لازم الرعایه میباشد.
هر الگوپذیری حقوقی بدون بومی سازی آن مارا با افول مواجه مینماید .برای بومی سازی مقتضی است نظامهای حقوقی دو کشور را به خوبی بشناسیم و با قوانین مرتبط وتجربه های سایر کشورها نیز آ شنا باشیم ، حساسیتها ومنافع ملی کشور میزبان را نادیده نگیریم و نیز از یاد نبریم که سرمایه گذار به دنبال کسب سود میباشد و اهدافی متفاوت با اهداف ما دارد گرچه ممکن است اشتراکاتی نیز وجود داشته باشد.بااین توضیحات به اصل موضوع میپردازیم .در نروژ اگر در نتیجه لیسانسهای اعطایی نفت وگازکشف یا تولید گردد، دارنده پروانه تولید که اقدام به تولید نفت نموده است مالک نفت تولیدی خویش می گردد .دولت هیچ بهره مالکانه ای دریافت نمی نماید یکی از دلایل آن هم به نظر نگارنده به دلیل دریافت مالیات های نفتی است که در بخش های گذشته به تفصیل راجع به آن توضیح دادیم. اینکه چرا در عین حال که تولید نفت منجر به مالکیت دارنده پروانه میگردد ، بهره مالکانه دریافت نمی گردد جای بسی تامل دارد و به نظر می رسد اینکه دولت اقدام به دریافت مالیاتهای نفتی می نماید دلیل متقنی برای عدم دریافت بهره مالکانه نیست. البته شفافیت قراردادها و درآمدهای نفتی و سیستم مالیاتی توانا نیز می تواند دلایل موجهی برای انجام چنین روشی باشد ولی به نظر پژوهشگر همه اینها مسائلی فرعی است که فقط روش را نشان می دهد و موضوع مبنایی به ماهیت لیسانس بر می گردد.
به نظر نگارنده لیسانس نفتی عملا نقطه مقابل حق الامتیاز است گر چه ممکن است برخی آن دو را هم معنی یا در ردیف حق الامتیاز نیز ترجمه کرده یا تفسیر نموده باشند.در قسمت نتیجه گیری این پایان نامه این ادعا کاملا توضیح داده شده است. به نظر نگارنده هیچ نسبتی از لیسانس نفتی درحق الامتیاز نیست و بین این دو کلی رابطه تباین وجو دارد. خلاصه استدلال نگارنده بر می گردد به ماهیت وجودی لیسانس و حق الامتیاز به این معنی که حق الامتیاز که مدلی کاملا منفور ملت هایی نظیر ایران می باشد این ملت را در کام زیاده خواهی های بیگانگان فرو برده و مالکیت مخازن نفتی ملت ایران را به اجنبی ها واگذار و صنعت ما را کاملا وابسته به آنان نمود و دست شرکت های عظیم نفتی را در چپاول ثروت های ملی ایران گشوده بوده و برای آنان ابزاری جهت کنترل نظام اقتصادی و سیاسی کشورمان گردیده بوده و همه این فجایع راهی جز اقامه نهضتی نظیر ملی سازی صنعت نفت باقی نگذاشت که برای خروج از بن بست حقوقی وجود حق الامتیاز و ادعاهای بیگانگان مبنی بر وجود رابطه قراردادی فیمابین تنها راه ممکن می نمود گرچه انتقادهایی نیز برآن حرکت وارد گردیده است.
اما لیسانس نفتی نه تنها کنترل مخازن نفتی را در اختیار دولت قرار می دهد که جوانب حاکمیتی و مالکیتی طرف ایرانی را کاملا حفظ می کند. لیسانس نفتی مجوز ورود به میدان است و بخشی از ترتیبات قراردادی است که دارنده آن در جهت ورود به فعالیت نفتی باید بدست آورد.
لیسانس نفتی مقید به دوره زمانی فعالیت و همچنین محدود به مکان مشخص برای فعالیت نفتی می باشد.ازجنبه نظری از آنجا که صدور لیسانس نفتی با اعمال نظر مستقیم وزارت نفت صورت می گیرد بنا بر این مرجع صادر کننده امکان ابطال آن را مانند هر مجوز دیگری که از طرف صادر کننده آن قابل ابطال می باشد دارد، بدون اینکه حقوق محدودی که برای دارنده لیسانس ایجاد گریده یارای مقابله با قدرت حاکمیتی دولت را داشته باشد.
از لحظ تئوریک امکان صدور لیسانس های نفتی دیگر در بلوکی که واگذار گردیده و حتی دارنده پروانه مشغول فعالیت نفتی است وجود دارد و به دلیل وجود قدرت حاکمیتی دولت چنانچه مثلا پروانه اکتشاف صادر شده باشد امکان صدور پروانه تولید برای همان بلوک وجود دارد.وزارت نفت می تواند لیسانس نفتی را به شخصی واگذار و اپراتور دیگری غیر از او برای فعالیت نفتی منصوب نماید . به بیان دیگر مقام ناصب اپراتور اساسا دارنده پروانه نمی باشد . این امر در عمل مزایایی دارد که شفافیت در فعالیت و کنترل میدان و عدم امکان سوء استفاده هایی که در برخی امور پیمانکاری صورت می پذیرد به جهت تفکیک پیمانکار و اپراتور از جمله آنست.
با توجه به اینکه در روند لایسنسینگ نروژ به هیچوجه مخزن واگذار نمی گردد، و مالکیت محصول تولیدی به تولید کننده آن که مجبور به پرداخت هفتادو هشت درصد مالیات نفتی است واگذار می گردد پس به نوعی مدرن و پیچیده محصول به صورت ارزش واقعی آن در بازار به دارنده پروانه فروخته می شود و این روند به حدی مطلوب و جذاب صورت می پذیرد که شرکت های نفتی مشتاقانه در صنعت نفت نروژ با وجود چنین مالیات سنگینی سرمایه گذاری می کنند. اخذ مالیات 78 درصدی می تواند مویدی بر این ادعا باشد. البته این مالیات می تواند مالیات بر درآمد نیز باشد. بیدا کردن(هزینه–فایده) این روند امری است که نیاز به تحقیقی دیگر با سبقه مطالعات اقتصاد انرژی دارد.
اگر بخواهیم سیستم بهره مالکانه – مالیات را در ایران اعمال نماییم منافات قانونی وجود ندارد . فقط میبایست رویالتی رابا دو عنوان بررسی کنیم 1- رویالتی در ازاء اعطاء مالکیت و2- رویالتی در ازاء اعطای حق تصرف مالکانه. اگر نظام حقوقی کشور و قانون اساسی مالکیت را چه در مخزن وچه در محصولات واگذار نماید رویالتی بابت آن اختصاص پیدا میکند. در نظام حقوقی و در قانون اساسی ما نه مالکیت محصول ونه مالکیت مخزن قانونا قابل واگذاری نیست.پس فرضا به چه چیزی رویالتی تعلق گیرد؟ سوال اینست که وقتی مالکیتی واگذار نمی گردد آیا میتوانیم بهره مالکانه بگیریم ؟پاسخ نگارنده در مقام استدلال حقوقی اندکی متفاوت اما مثبت می باشد. بله اما دریافت رویالتی نه بابت اعطاء مالکیت باشد بلکه رو یالتی از این بابت که کشور میزبان ( ایران) به شرکت بین المللی نفتی اجازه می دهد در منطقه عملیات توسعه انجام داده و بهره برداری نماید عملا حق تصرف مالکانه را داده است . استخراج، حق تصرف مالکانه است همچنین مدیریت کردن پیمانکار و بهره برداری کردن او نیز حق تصرف مالکانه است . در برابر این حقوق اعمال بهره مالکانه بلا مانع است .
بعبارت دیگردرست است ایران محصول و مخزن را نمیدهد اما همین که عملا حق تصرف مالکانه داده است بنابر این مستحق دریافت بهره مالکانه می باشد. پس لیسانس را اگر به معنای قراردادی بالادستی باشد یا به معنای مجوز ورود به میدان در یک قرارداد بالادستی باشد میتوانیم به نظام حقوقی ایران وارد نماییم اما با یک تبصره و آن اینکه در ایران رویالتی در ازاء تصرف مالکانه است نه در ازاء مالکیت مثل موجر که عین مستاجره را اجاره میدهد و مالکیتش را که انتقال نمیدهد. در حقیقت حق تصرف مالکانه میدهد . ودوره زمانی را جهت بهره برداری از منافع مشخص میکند .لازم به ذکر است در نظام قراردادی نروژ و سیستم لایسنسینگ دریافت بهره مالکانه وجود ندارد.
بای بک که قراداد خدمت می باشد روش تامین سرمایه می باشد و این روش تامین سرمایه شباهت شگرفی به لیسانس های نفتی نروژ دارد. این روش تامین سرمایه که منتهی به حقوق عینی برای سرمایه گذار نمی گردد در نهایت منجر به واگذاری محصول به سرمایه گذار در ازاء سود و هزینه هایش می گردد البته این حق برای شرکت ملی نفت ایران وجود دارد که محصول را به تولید کننده واگذار نکند ولی در عمل چنین امری کمتر محقق می گردد که این امر از خصایص بای بک می باشد. . در لیسانس نفتی نروژ نیز دارنده پروانه تولید مالک محصول تولیدی خویش می گردد . در هر دوی این دو روش بحث مالکیت مخزن طرف قرارداد یا دارنده لیسانس منتفی است و نتیجه هر دو روش مالکیت محصول برای طرف قرارداد یا دارنده لیسانس می باشد. در اینجا نیز استدلال فوق به کار می آید یعنی می توانیم بموجب قوانین جاریه مان لیسانس های نفتی صادر نماییم و به جای اینکه حقوق عینی از نفت و گاز به دارنده لیسانس بدهیم حقوق منفعتی و تصرفات بعنوان مالکیت بدهیم که مقید به زمان و محدود به مکان بوده و در کنترل دولت می باشد. در قسمت مربوط به مالیات فرقی نمیکند و مالیات چه در نظام نروژ و چه در قانون ایران قابل تعریف است اگرچه ما در حال حاضر مالیات نفتی نداریم ولی میتوانیم پیشنهاد دهیم که ایران اگر قرار باشد مثلا برای 25 سال میدان را واگذار نماید و حق تصرف مالکانه به این صورت که مالکیت و حاکمیتش مخدوش نشود هم واگذار نماید در اینجا میتواندمالیات نفتی را بابت درآمد هایی که ایجاد میشود نسبت به آن اعمال نماید.
نتیجه گیری و پیشنهاد
بنابر این چنانچه در ایران با استفاده از روش بهره مالکانه و مالیات که در دنیا نیز متداول میباشد اقدام به صدور پروانه بهره برداری گردد میتوان با بر گزاری مناقصه و صدور پروانه برای برنده وی را قانونا مکلف نمود که بایکی از شرکتهای تابعه شرکت ملی نفت ایران تشکیل کنسرسیو م ومشارکت داده واین کنسرسیوم طرف قرارداد اصلی بالادستی شود و مانند روند لایسنسینگ نروژ اپراتور نیز توسط وزارت نفت منصوب گردد.در این حالت بین دارنده پروانه و اپراتور تفکیک قایل شده ایم. بهره مالکانه، مالیاتهای نفتی و اجاره بها نیز بر اساس نفت وگاز تولیدی ، درآمدهای مربوطه و مساحت بلوک به میزان هر کیلومتر مربع تعیین گردد. بر این اساس هزینه تولید(اجاره) چه میدان تجاری شود یانشود بطور سالیانه اخذ گردد و چنانچه میدان به تولید تجاری رسید بهره مالکانه تعیین شده در قرارداددریافت گردد.مانع قانونی اینست که بهره مالکانه از مالک نفت دریافت میگردد وچنانکه گفتیم قوانین ایران اجازه مالکیت پیمانکاررا به منابع نفتی نمیدهد بنابر این پیشنهاد میگردد بهره مالکانه مزبور از تصرف به عنوان مالکیت پیمانکار اخذ گردد نه از مالکیت وی مثل موجر که از مستاجر، اجاره بهاء عین مستاجره را دریافت میدارد ومستاجر مالک عین نیست بلکه مالک منفعت است و پس از انقضاء قرارداد اجاره مالکیت مستاجر بر منافع عین مستاجره منقضی میگردد. چنانچه این روش به کار گرفته شود قواعد آمره و منافع ملی ایران رعایت گردیده است.
اگر با استفاده از سیستم لایسنسیگ نروژ نیز اقدام به توسعه میادین نفت و گازمان نماییم ناگزیر به دریافت مالیاتهای نفتی و سود سهام شرکت های کنترل شده نفتی دولتی و ملی می باشیم که احیا نا با شرکت های بین المللی جوینت خواهند شد.اما اگر در همین سیستم قانونی موجود بخواهیم پروانه بهره برداری نیز صادر نماییم ، کارکرد این پروانه ها تاحد مجوزی برای فعالیت نفتی و ورود به میدان نزول پیدا کرده و انتظاری سیستماتیک نمی توان از آن داشت.پس لایسنسینگ نروژ یک سیستم منسجم است که صدور پروانه و اعطاء آن بخشی از آن سیستم می باشد.
اما یک دلیل اینکه در نروژ بهره مالکانه در یافت نمیگردد میتواند نظام مالیاتی کارآمد این کشور باشد.
همکاری بین پیمانکاران ومقامات صنعت نفت نروژ ارزش افزوده مناسبی برای طرفین ایجاد نموده است. این امر بادریافت مالیات 78 درصدی از دارندگان پروانه و در عین حال ادامه فعالیت نفتی آنها که توام با رضایتمندی است مبرهن میگردد.اینکه بتوان مالیاتهای نفتی را نظام مالی حاکم بر قرارداد انگارید متصور میباشد البته به شرط اعمال حقوق مالکانه و حاکمانه دولت اما اینکه این روش در عمل و بطور مستقل بکار گرفته شود به دلایل عدم وجود ظرفیت های قانونی و جذب مالیات ازدرآمدهایی نظیر نفت توصیه نمیگردد.
عملیات نفتی که به دو گروه عمده بالا دستی و پایین دستی تقسیم میگردند از مطالعات ابتدایی برای جستجوی نفت شروع وشامل استخراج،توسعه ، بهره برداری ، انتقال ، ذخیره سازی ، پالایش، تبدیل، پخش، و خرید وفروش نفت میگردد.عملیات بالادستی منجر به تولید نفت وگاز میگردد . عملیات پایین دستی نیز شامل کشیدن خطوط لوله و تلمبه خانه ها،ایجاد پالایشگاههای تصفیه نفت ، ساخت مخازن ، اسکله ها و بنادر نفتی ،تاسیسات ال ان جی ،پروژه های عظیم پتروشیمی و امثال آن است.اهداف مندرج در برنامه چهارم توسعه 1384تا1388 و برنامه پنجم توسعه 1390تا 1394 به حفظ تولید و افزایش ظرفیت نفت وگاز تصریح دارد . تامین سرمایه های میلیارد دلاری جهت تحقق این اهداف از طریق درآمدهای کشور ممکن نیست.تجویز تبصره 2 قانون بودجه سال 93 کل کشور مبنی بر اجازه جذب یکصد میلیارد دلار سرمایه گذاری موید و مجوز قانونی سرمایه گذاری بخش خصوصی است.
استقلال اقتصادی و جلو گیری از سلطه اقتصادی بیگانه بر اقتصاد کشور که در اختیار گرفتن صنعت نفت وگاز از مصادیق آن میباشد از تاکیدات بند 8 اصل43قانون اساسی است .در قانون تشویق و حمایت سرمایه گذاری خارجی حد اکثر سهم 35 درصدی برای سرمایه گذاری خارجی در نفت خام و گاز طبیعی (اکتشاف،استخراج،انتقال) به منظور اعمال کنترل مزبور میباشد.قوانین ومقررات عادی که که باید با لحاظ قانون اساسی و اعمال قاعده نفی سبیل به کنترل سرمایه گذاری خصوصی داخلی و خارجی در صنعت نفت بپردازددر قانون برنامه پنجم توسعه وقانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391 وجود دارد .به نظر میرسد اینکه وزارت نفت مکلف به صدور پروانه بهره برداری گردیده از اعمال حاکمانه باشد . به این دلیل که اعمال تصدی شرکت ملی نفت ایران از اعمال حاکمانه وزارت نفت تفکیک شده و نقش نظارتی وزارت نفت ایران ایفاد گردد. این خود میتواند قانون عادی مورد نظر اصل 43 قانون اساسی باشد که در جهت کنترل سرمایه گذاری خارجی و حتی داخلی بدلیل ماهی