دانلود پایان نامه
دوم، برخلاف رويه سابق مطابق مفهوم مخالف ماده (146) اصلاحي سال 1387 كميسيون مي‌تواند طرح يا لايحه را رد يا آن را مسكوت گذارد و در نهايت بايگاني كند بدون اينكه گزارش آن را تقديم مجلس نمايد درحالي‌كه مطابق رويه سابق اولاً، گزينه مسكوت ماندن طرح يا لايحه را كميسيون پيش‌بيني نكرده بود. ثانياً، گزارش رد نيز بايد ظرف موعد تعيين شده براي رسيدگي به مجلس تقديم مي‌شد و كميسيون خود رأساً به قطع فرايند رسيدگي به طرح يا لايحه قادر نبود.
اصلاح آيين‌نامه داخلي به اين كيفيت، نشان مي‌دهد كه قانونگذار قصد دارد نقش كميسيون‌ها را در فرايند رسيدگي افزايش دهد. چنان‌كه گفتيم اين رويه در بسياري از كشورها كه صاحب پارلمان‌هاي نهادينه‌اند نيز متداول است. البته در اين خصوص، برخي پارلمان‌ها تصويب كليات لايحه را در صحن مجلس ولو بدون بحث و مذاكره ضروري دانسته‌اند و برخي ديگر، اين وظيفه را هم برعهده كميسيون نهاده‌اند.
بنابراين مي‌توان گفت، اصلاحات به‌عمل آمده در آيين‌نامه داخلي نشان‌دهنده تمايل قانونگذار به كميسيون‌محوري در فرايند قانونگذاري است. درواقع هرگونه اظهارنظر درباره طرح يا لايحه مستلزم ورود در جزئيات و بررسي دقيق مفاد آن است كه با توجه به مطالب پيش‌گفته در باب تفاوت‌هاي ماهوي صحن مجلس و كميسيون‌هاي تخصصي، اين امر در نهاد اخير امكان تحقق بيشتري دارد كه ازاين‌رو اصلاحات به‌عمل آمده مي‌تواند مفيد باشد. اما سؤال مهم اينكه آيا كميسيون‌هايي كه مطابق با ساختار دوشوري بودن فرايند قانونگذاري طراحي شده‌اند اكنون بار اصلي بررسي طرح‌ها و لوايح را قادرند در ساختار يك‌شوري به دوش كشند؟
درواقع در نظام دوشوري، كميسيون‌ها از حيث زمان وقت بيشتري داشتند تا در خلال رفت و برگشت پيشنهاد تقنيني از كميسيون به صحن علني، در رسيدگي خود مطالعه و دقت بيشتري معمول دارند اما با اصلاحات به‌عمل آمده اين زمان كوتاه‌تر و طبعاً حجم و تراكم كار بيشتر مي‌شود. حذف شور اول به‌صورت ذكر شده در بالا مي‌تواند به سريع‌تر شدن فرايند قانونگذاري و افزايش بار كاري كميسيون‌هاي تخصصي بيانجامد درحالي‌كه ساختار سازماني، صلاحيت‌ها، امكانات و كارمندان كميسيوني به شكل اوليه خود باقي مانده است. بي‌تناسبي تعداد كميسيون‌ها با تعداد وزارتخانه‌هاي دولتي به معناي افزايش بيش از حد كار كميسيون‌ها و ناتواني آنها در قانونگذاري كارآمد است. درواقع بايد گفت افزايش فشار كار بر كميسيون‌ها را نبايد با كميسيون‌محوري اشتباه كرد. واگذاري بررسي طرح‌ها و لوايح به كميسيون‌ها در صورتي به محوريت آنها در فرايند قانونگذاري منجر مي‌شود كه هم‌زمان صلاحيت‌ها، توانايي، منابع مالي و پرسنلي آنها نيز به‌تناسب افزايش پيدا كند در غير اين صورت به ناكارآمدي نظام تقنيني دامن زده مي‌شود.
در وضعيت فعلي و با توجه به نظام قانونگذاري در ايران دچار نوعي تورم تقنيني است و شايد چنين به‌نظر برسد كه اصلاحات آيين‌نامه داخلي به كيفيت بالا مي‌تواند به نابساماني در امر تقنين منجر شود. توضيح اينكه قانونگذاري بيش از تعجيل و تسريع محتاج تأني و تأمل است و تصويب سريع‌تر قوانين در اوضاع فعلي مي‌تواند منشأ خلق قوانين ناقص و نارسا باشد. لازم است قبل از تصويب هر قانوني تمام عناصر مربوط به آن مانند وزارتخانه‌ها و دستگاه‌هاي مرتبط، شهروندان عادي، گروه‌هاي ذي‌نفع، متخصصان و صاحبان حرف، رسانه‌ها و … در فرايند تقنين با مجلس مشاركت كنند. به‌عبارت‌ديگر لازم است قوانين قبل از تصويب، ابتدا در سپهر عمومي به بحث و بررسي گذاشته شده و به‌تدريج به مراحل بلوغ و پختگي برسد. كوتاه كردن فرايند تقنين به كيفيتي كه در اصلاحات آيين‌نامه داخلي مجلس رخ داده بالطبع زمان بررسي را كاهش داده است و ‌مي‌تواند به تعجيل بيش‌ازپيش در امر قانونگذاري منجر شود.
اما به‌نظر نمي‌رسد منشأ اين مشكل در تعداد شورها باشد. مشكل كمبود وقت در مرحله پارلماني را مي‌توان تا حدي با سازوكار ارائه شده در قسمت اخير ماده (145) آيين‌نامه داخلي حل كرد. آنچه در اين ميان مهم است طراحي يك فرايند پيشاقانونگذاري كه طي آن يك پيشنهاد تقنيني قبل از مراحل كميسيوني و صحن، فرايند طولاني و پيچيده رايزني و ارزيابي را طي كند و به‌اصطلاح به مرحله پختگي برسد. در مجلس نيز مي‌توان نهادهاي معين مجلس مانند مركز پژوهش‌ها را تقويت كرد يا نهادهاي مؤثر ديگري را تـأسيس كرد كه كميسيون‌ها را در فرايند تقنين كمك كنند. براي نمونه در پارلمان فرانسه نهادهايي مانند دفتر پارلماني ارزيابي گزينه‌هاي علمي و تكنولوژيك پيش‌بيني شده است كه پارلمان فرانسه را از تحولات و نوآوري‌هاي حوزه علوم و فناوري‌هاي نوين آگاه مي‌كند. همچنين دفتر پارلماني ارزيابي قوانين نهاد ديگري است كه پارلمان فرانسه را در مراحل قانونگذاري ياري مي‌دهد. اين نهاد، قانونگذار فرانسوي را از ضرورت تقنين در حوزه‌هايي آگاه مي‌كند كه فقدان قانون احساس مي‌شود و با شناسايي قوانين ناقص، مبهم، تكراري و نظاير آن سعي مي‌كند قانونگذار را در اصلاح قوانين موجود و در نهايت ارتقاي سطح قانونگذاري ياري دهد.
بخش سوم: اعمال نظارت بر اجراي قوانين
مطابق اصل(58) قانون اساسي، وضع قانون حق مجلس و اجراي آن، تكليف دولت است. اما چه تضميني وجود دارد كه قوه مجريه قوانين مصوب را مطابق با نظر و اراده قانونگذار اجرا كند؟ چه ضمانتي وجود دارد كه مقامات اجرايي و صاحب‌منصبان دولتي، ترجيحات و سلايق خود را به نام خواست مردم يا نمايندگان ايشان تحميل نكنند؟ اين مسئله هنگامي از اهميت بيشتري برخوردار است كه بدانيم ترجيحات و ضرورت‌هايي كه دولت بدان‌معتقد است با ترجيحات و سياست‌هاي موردنظر نمايندگان يكسان نيست و گاه دولت‌ها ناگزير از اجراي سياست‌ها و مصوباتي‌اند كه درواقع تمايلي به اجراي آن ندارند. به‌طوركلي قوه مجريه همواره در مظان سركشي و سرپيچي از اجراي صحيح و كامل قوانين قرار دارد.
10-4 نظارت بر اجراي قوانين به‌مثابه يكي از كاركردهاي پارلماني
يكي از كاركردهاي مهم پارلمان، در كنار ديگر كاركردهاي مهم، اعمال نظارت است. در حكومت‌هاي دمكراتيك، مبنا و منشأ اين كاركرد، حق حاكميت مردم است كه اين حق در صورت‌هاي گوناگون و به‌وسيله نمايندگان ايشان اعمال مي‌شود.
11-4 نظارت بر اجراي قوانين به‌مثابه ‌كاركرد قانونگذاري پارلمان
نظارت بر اجراي قوانين را مي‌توان در چارچوب كاركرد قانونگذاري پارلمان نيز مورد بررسي قرار داد. به‌طوركلي دو طرز تلقي متفاوت درخصوص فرايند قانونگذاري را مي‌توان مورد شناسايي قرار داد.
1-11-4 قانونگذاري خطي
در اين طرز تلقي اقدامات تقنيني از يك نقطه آغاز و در نقطه‌اي ديگر پايان مي‌يابد. به‌طور معمول، تشخيص نياز تقنيني نقطه آغاز اين اقدامات است و با ابلاغ مصوبه پارلمان به قوه مجريه اين مراحل پايان مي‌يابد. درواقع در اين مرحله كار قانونگذار خاتمه يافته تلقي مي‌شود و مرحله اجراي قانون فرا مي‌رسد كه بنا به فرض يكي از مسئوليت‌هاي اصلي قوه مجريه است:
تشخيص نياز تقنيني
صورت‌بندي پيشنهاد تقنيني: طرح يا لايحه
شور و مذاكره پارلماني
تصويب پيشنهاد
ابلاغ‌مصوبه مجلس به دولت
شكل2- فرايند قانونگذاري خطي
2-11-4 قانونگذاري سيستمي
در اين طرز تلقي قانونگذاري يك فرايند به‌هم پيوسته و مرتبط است. اساساً يك سيستم مجموعه‌اي است از عناصر داراي ارتباط متقابل (قواعد و فرايندها) كه تعامل آنها به تحقق اهداف معيني (اهداف سيستم) مي‌انجامد. با اين نگاه فرايند قانونگذاري يك چرخه تكامل‌يابنده است كه تعامل و ارتباط آگاهانه هريك از بخش‌هاي اين فرايند در گام نخست زمينه كسب اطلاع از نقايص و خطاها را به‌وجود مي‌آورد و در گام بعدي امكان جبران خطاها و اصلاح آنها را فراهم مي‌كند.
ازاين‌رو تكليف قوه مقننه در امر تقنين با تصويب قانون به‌ پايان نمي‌رسد بلكه مرحله نظارت بر اجراي قوانين اين مراحل چندگانه قانونگذاري را به يكديگر پيوند مي‌دهد و موجب تأثير در رفتار بعدي قوه مقننه مي‌گردد. تلقي سيستمي از قانونگذاري، فرايند تقنين را پس از تصويب پيشنهاد خاتمه‌يافته نمي‌داند بلكه ضمن تعقيب نحوه اجراي قانون ازسوي دستگاه مربوطه و مقامات مسئول، آن را تا مرحله رسيدن به هدف تقنيني دنبال مي‌كند. در مرحله نظارت بر اجراي قوانين دو دسته پرسش‌هاي مهم بايد پاسخ داده شود.
شكل3- چرخه قانونگذاري
12-4 ملاحظات مربوط به ‌قدرت قواي قانونگذاري در اعمال نظارت بر اجراي قوانين